LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO: IMPRESCRIPTIBILIDAD Y RETROSPECTIVIDAD
1. ANTECEDENTES. Con el dictamen No. 1-21-OP/21, de 17 de marzo del 2021, la CC se pronunció respecto a la objeción parcial del presidente sobre la Ley Orgánica de Extinción de Dominio. La CC declara parcialmente procedentes las objeciones presentadas en contra de los artículos 4 y 72; e, improcedentes aquellas presentadas respecto de los artículos 8 y 71. Además, se declara, por conexidad, la inconstitucionalidad de los artículos 7 literal a), 14 literales c) y d) y 19 literal a) del Proyecto de ley. La ley, aprobada por la Asamblea, tenía 77 artículos, 5 disposiciones generales, 12 disposiciones transitorias y 4 disposiciones reformatorias. El Presidente objetó expresamente los artículos 4, 8, 71 y 72. Por conexidad objetó los artículos 7, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 26, 34, 37, 38, 39, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 53 y la disposición reformatoria tercera. La CC aceptó las dos objeciones de las 4. Por lo tanto, la declaratoria de inconstitucionalidad dejó a la ley sin esencia.
2. OBJECIÓN PRESIDENCIAL Y CONEXIDAD. La CC afirma que la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad tiene la función excepcional de “ampliar la declaración de inconstitucionalidad de una disposición jurídica a otras no impugnadas, siempre que entre ellas haya una relación de redundancia, de estrecha conexión sistemática, o de causalidad”. En la misma línea, la CC acusa al ejecutivo de actuar de forma “irregular” en las objeciones por razones de inconstitucionalidad. Solicita al Ejecutivo que, de considerar que determinados artículos son inconstitucionales, los objete expresamente y no por conexidad, pues es su deber constitucional. De esta manera, habilita la competencia de la CC para pronunciarse al respecto.
3. RESTRICCIONES A DERECHOS Y GARANTÍAS. La CC afirma que “la lucha contra la corrupción puede constituir un objetivo legítimo para la limitación de ciertos derechos constitucionales”, siempre que concurran 5 elementos: i) legalidad, lo que se cumple al estar dispuestas en una ley; ii) la existencia de un fin legítimo, lo que ocurre en la medida que buscan el interés social y el bien común; iii) la idoneidad, es decir la determinación de una relación de causalidad entre la restricción y el fin que se persigue; iv) la necesidad, esto es, la determinación de que no existen alternativas menos gravosas e igualmente idóneas; y, v) la proporcionalidad en sentido estricto, es decir, el balance de los intereses en juego y el grado de sacrificio de uno respecto del otro. Según la CC, estos elementos revisten de legitimidad a las restricciones a los derechos constitucionales que buscan combatir la corrupción.
4. IMPRESCRIPTIBILIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. El presidente de la República objetó el artículo 4 del Proyecto de Ley con respecto a la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio. También solicita que, por conexidad, se declare la inconstitucionalidad del artículo 14. La CC, sobre la prescripción extintiva de las acciones, afirma que es una de las expresiones del derecho a la seguridad jurídica. La CC profundiza manifestando que “este es un derecho transversal que irradia a todo el ordenamiento jurídico y comprende tanto un ámbito de certidumbre como de previsibilidad”. Además, menciona que el establecimiento de plazos de prescripción coadyuva a garantizar la certidumbre en el derecho y libera a las personas de la pendencia indefinida e ilimitada de un riesgo de gravamen. Adicionalmente, la CC señala que la prescripción “juega un papel importante en la tutela del derecho a la defensa pues, cuando transcurre un tiempo excesivo entre un suceso y el inicio de su judicialización, se reducen sustancialmente las posibilidades de recolectar pruebas para afirmar el hecho y contradecirlo (…) el excesivo paso del tiempo aumenta la posibilidad de errores respecto a la determinación de la verdad material”. A criterio de la CC, esto no significa que la prescripción sea una regla absoluta, ya que existen supuestos de imprescriptibilidad en los artículos 46, 80, 223, 290 y 396 de la CRE. Pueden existir otros supuestos de imprescriptibilidad, siempre que se respete el principio de reserva de ley y que el legislador justifique debidamente su inclusión. La CC también afirma que la imprescriptibilidad en la acción de extinción de dominio, “al referirse a bienes con independencia de quién sea su propietario, tiene la potencialidad de afectar a terceros que hayan adquirido bienes de buena fe”. La CC declara la inconstitucionalidad del carácter imprescriptible de la acción de extinción de dominio, por ser incompatible con el derecho a la seguridad jurídica. También se declara la inconstitucionalidad, por conexidad, del artículo 14 literal d) del Proyecto de Ley.
5. RETROSPECTIVIDAD, IRRETROACTIVIDAD, NULIDAD DE ORIGEN Y SEGURIDAD JURÍDICA. Sobre el carácter de retrospectividad, la CC enuncia el derecho a la seguridad jurídica, fundamentado en la existencia de normas previas. Bajo esta premisa, se proscribe la aplicación retroactiva de las normas. La CC asegura que “la irretroactividad apunta a asegurar un mínimo de previsibilidad a las personas, para que estas puedan conocer las reglas del juego que regirán su conducta y puedan modularla de forma correspondiente. El derecho a la seguridad jurídica protege frente a la aplicación retroactiva de las normas con miras a garantizar certeza a los administrados de que su situación no será modificada por procedimientos establecidos posteriormente”. Además, afirma que la retroactividad resulta “estrictamente excepcional” puesto que, de permitirse, sería imposible para las personas “obtener certeza en sus relaciones jurídicas”. La Asamblea Nacional sustenta la retrospectividad en el “principio de nulidad de origen”, que se refiere a “cuando el objeto de los actos o negocios jurídicos que dieron origen a su adquisición es contrario al régimen constitucional y legal de la propiedad, se entiende que es nulo en su origen”. La CC considera que la retrospectividad, junto con el principio de nulidad de origen, configuran una “retroactividad ilimitada”. La CC determina que, la retrospectividad y la pretendida imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio tienen como resultado una “persecución infinita a la propiedad de las personas hacia el pasado y hacia el futuro, expandiendo desmesuradamente la capacidad sancionatoria del Estado respecto del patrimonio de las personas”. Consecuentemente, la CC declara la inconstitucionalidad, por conexidad, del artículo 14 literal c) del Proyecto de Ley por ser contrario a la seguridad jurídica y al principio de legalidad.
6. TIPIFICACIÓN ABIERTA DE ACTIVIDAD ILÍCITA. El artículo 7 del Proyecto de Ley define la actividad ilícita que daría lugar a la extinción de dominio como “toda actividad contraria al ordenamiento jurídico vigente”. La CC, al iniciar su análisis sobre esta definición, la relaciona con el principio de legalidad que “se aplica a toda expresión del poder punitivo del Estado, es decir, a cualquier proceso que implique menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita”. La CC ataca la definición propuesta, argumentando que es “extremadamente amplia e indeterminada en cuanto se refiere de forma general y abstracta a cualquier tipo de actividad contraria al ordenamiento jurídico”. Además, la CC puntualiza que “esta definición no establece claramente los elementos constitutivos de la conducta que dará lugar a la sanción” y “no se determina el alcance de las conductas que podrían dar como resultado la extinción del derecho de dominio”. La CC señala que “la amplitud e indeterminación de la definición propuesta permitiría su aplicación a supuestos desproporcionados a la sanción de extinción del derecho de dominio”; ante esto, la CC ejemplifica lo señalado con los siguientes casos: el incumplimiento de formalidades, la donación que no cuente con insinuación judicial, el testamento otorgado sin testigos, la falta de capacidad para celebrar un contrato, etc. Consecuentemente, la CC identifica que la definición de actividad ilícita del artículo 7 literal a) y la causal de procedencia del artículo 19 literal a) son incompatibles con el derecho al debido proceso en la garantía de proporcionalidad en la imposición de sanciones, reconocida en el artículo 76, numeral 6 de la CRE y, con el derecho a la seguridad jurídica. La CC insta a la Asamblea a determinar con claridad las causales para la procedencia de la acción de extinción de dominio y estas causales deben ser proporcionales a la sanción patrimonial que se pretende establecer en el Proyecto de Ley.
7. NUEVA CATEGORÍA JURÍDICA: DERECHO PATRIMONIAL. Una de las objeciones presidenciales se relaciona con la atribución de resolver un proceso civil, otorgada, a los jueces penales, así como la acusación particular y su presentación por parte de la Procuraduría General del Estado dentro de un proceso civil, además de la aplicación del principio de subsidiariedad entre el Código Civil y el COIP en el proceso de extinción de dominio. La Asamblea Nacional fundamentó este proceso mixto y peculiar, con la creación de una nueva categoría jurídica denominada “derecho patrimonial”, elevándola sobre el derecho civil y otros sectores del derecho positivo. El derecho patrimonial, para la Asamblea, “tiene como objeto o núcleo al derecho de dominio en su sentido amplio, siendo necesario desarrollar esta categoría a través de la legislación y la jurisprudencia”. La CC considera que el legislativo “tiene plena potestad para decidir dar nacimiento a una nueva acción judicial o incluso nuevas categorías jurídicas si así lo considera necesario”. La CC señala que “la Asamblea tiene la potestad de atribuir competencias a distintas autoridades a través de la ley, sin necesidad de que tales competencias estén expresamente establecidas en el texto constitucional, siempre y cuando se trate de competencias compatibles con las funciones generales definidas constitucionalmente”. La CC puntualiza que resulta “llamativo” que la Asamblea haya optado por una supletoriedad mixta para esta acción entre el Código Civil, en aspectos sustantivos, y el COIP, en aspectos adjetivos. No obstante, la CC subraya que el “legislador puede optar por innovar en el sistema jurídico y para ello puede establecer regímenes particulares que tomen elementos de otros códigos” Además, “si bien la aplicación de esta supletoriedad mixta podría generar contradicciones, dificultades prácticas o incluso afectaciones a los derechos de las personas, estos potenciales problemas escapan del ámbito de análisis que debe y puede realizar la Corte en el contexto del control abstracto y previo de constitucionalidad”. Con esta argumentación, la CC considera que el art. 8 no es inconstitucional.
8. FONDO ESPECIAL Y PREASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA. La CC procedió a determinar si el Fondo Especial de Extinción de Dominio, creado a través de los artículos 71 y 72 del Proyecto de Ley, implican una preasignación presupuestaria en los términos prohibidos por el art. 298 de la CRE. La CC determina que el art. 298 de la CRE establece el listado de sectores para los que se puede reservar una parte de los ingresos (GADs, salud, educación superior e investigación, ciencia, tecnología e innovación). La CC realiza un análisis respecto de los artículos objetados y concluye que el Fondo Especial de Extinción de Dominio (70% para desarrollo integral infantil y 30% para capacitación del personal encargado de la ejecución del Proyecto de Ley) constituye una preasignación presupuestaria, bajo el fundamento de que “los ingresos que reciba el Estado por concepto de monetización de los bienes que cuentan con sentencia ejecutoriada que declara la extinción de dominio a su favor, son ingresos que deben formar parte del Presupuesto General del Estado”. La CC manifiesta que el art. 71 no es inconstitucional, ya que la creación del Fondo en sí, no es inconstitucional. Sobre el art. 72, expresa que “para que esta norma sea constitucional, la totalidad de sus recursos deberá ser destinada exclusivamente a los sectores listados en el art. 298 de la CRE, por lo que destinarlos al desarrollo infantil integral enfocado en primera infancia resulta coherente con el texto constitucional, al poder reputarse como parte de los sectores de salud y educación. No así el destinar el 30% de los recursos del fondo a la capacitación y fortalecimiento constitucional, pues este fin no tiene relación alguna con los sectores establecidos en el art. 298 de la CRE”.